ÉCONOMIE MONDIALE - 1991 , une économie convalescente


ÉCONOMIE MONDIALE - 1991 , une économie convalescente
ÉCONOMIE MONDIALE - 1991 , une économie convalescente

Aux craintes excessives inspirées par la guerre du Golfe ont succédé les espoirs déçus d’une reprise économique. La conjoncture mondiale ne s’est affranchie que vers la fin de 1991 de la morosité ressentie depuis plus d’un an. De plus, les perspectives en fin d’année ne permettaient d’entrevoir, pour 1992, qu’une modeste reprise.

La sortie de la récession ne se révélait alors guère plus vigoureuse que cette dernière n’avait été sévère, mais les esprits étaient peu préparés aux difficultés après neuf ans d’expansion ininterrompue. La précédente récession mondiale avait eu pour détonateur le deuxième choc pétrolier en 1979. La guerre du Golfe a joué, ponctuellement, un rôle comparable en donnant un caractère de crise soudaine au ralentissement qui affectait l’économie mondiale depuis 1989.

Contrairement à la crise déclenchée par l’O.P.E.P., le conflit avec l’Irak n’a pas eu qu’un impact tangible limité. Certes, des pays amis ont en grande partie financé l’intervention militaire des alliés, et l’envolée des cours du pétrole a peu duré. Le retour à la paix n’a cependant pas suffi à rétablir la confiance, et la reprise économique allait s’en trouver affectée. Après avoir «flambé» de juillet à septembre 1990, le cours du pétrole retombait en juillet 1991 au-dessous du prix de référence de l’O.P.E.P. de 21 dollars le baril. Il ne devait retrouver ce niveau que le 18 octobre, après une lente remontée au cours des mois d’été.

Ce redressement s’explique par un ensemble de circonstances. L’Irak n’avait pas accepté les conditions imposées par les Nations unies à sa mise sur le marché de 460 000 barils par jour, et le Koweït venait juste de faire sa rentrée pour de petits tonnages. L’Arabie Saoudite, qui produisait alors 8,5 millions de barils par jour, disposait d’une capacité journalière supplémentaire de seulement 200 000 à 300 000 barils. La production soviétique avait diminué, depuis le début de l’année, de 9,5 p. 100, et ses exportations chuté de 24 p. 100 – et les experts s’attendaient à une poursuite de la tendance en 1992

Face aux nouvelles incertitudes, les pays producteurs et les pays consommateurs se sont concertés pour la première fois, à Paris, les 1er et 2 juillet, à l’initiative de la France et du Venezuela (une première tentative, consécutive au choc pétrolier de 1973-1974, s’était soldée par un échec). Malgré les réticences initiales des États-Unis, craignant une entrave au libre jeu du marché, l’Agence internationale de l’énergie, qui regroupe les pays de l’O.C.D.E., a accepté de prendre le relais pour devenir l’hôte d’une concertation qui se poursuivra seulement sur un plan technique.

Un timide retour de la croissance

Au début du mois d’octobre, le Fonds monétaire international évaluait la croissance de l’économie mondiale pour 1991 à 0,9 p. 100 (cinq mois auparavant, ses experts avaient prévu 1,2 p. 100) contre 2,2 p. 100 en 1990. Le chiffre global recouvrait de profondes disparités. Si les pays industrialisés enregistraient une expansion de 1,3 p. 100 (deux fois moins qu’en 1990), et si les pays en développement autres que ceux de l’Est maintenaient pratiquement leur performance avec une progression de 2,4 p. 100, c’est du côté des anciens pays communistes qu’apparurent des résultats désastreux: une croissance négative de — 10,6 p. 100, contre — 3,6 p. 100 en 1990.

Après un isolement de près d’un demi-siècle, l’Union soviétique et ses anciens satellites retrouvaient ainsi leur influence sur la conjoncture mondiale au niveau statistique. Ils devenaient cause d’une préoccupation majeure, sur le plan du financement, pour les pays industrialisés. Ces derniers voyaient, à leur corps défendant, se renforcer leur responsabilité pour l’évolution économique de la planète.

Les raisons du ralentissement

Provoquée à la fois par les besoins supplémentaires – réformes économiques dans les pays de l’Est et en U.R.S.S., reconstruction des pays victimes de la guerre du Golfe – et par le ralentissement de l’épargne au cours des années fastes, la pénurie de capitaux a constitué, en 1991, le thème majeur du débat sur l’économie mondiale.

Au mois de juin, le déficit en question a été évalué par le Japan Center for International Finance à 20 milliards de dollars pour 1991, et à 25 milliards pour l’année suivante. Jean-Claude Trichet, directeur du Trésor français, a cité à ce sujet le chiffre de 30 milliards de dollars. Le directeur général du F.M.I., Michel Camdessus, a estimé, de son côté, à quelque 100 milliards de dollars le surcroît de demande d’épargne nécessaire pour les années à venir, sans compter les besoins en investissements de l’Union soviétique.

Quelle que soit la réalité des chiffres, ce débat a fait apparaître, dans l’analyse de la conjoncture mondiale, un lien entre l’épargne, l’inflation et la croissance, les taux d’intérêt jouant un double rôle de relais et d’équilibrage entre ces paramètres. Une étude publiée en juillet par la Direction de la prévision du ministère français de l’Économie explique, à la lumière de cette interdépendance, le ralentissement subi à partir de 1989 par les dix grands pays industrialisés.

Depuis les débordements des années 1970, la lutte contre l’inflation était à l’ordre du jour. Son efficacité s’est affirmée à partir de 1983 et au cours des six années suivantes. La stabilisation des prix a stimulé les dépenses des ménages, alimentant ainsi la croissance (la consommation représente environ 60 p. 100 du P.I.B. des pays développés) en diminuant leur épargne.

Entre 1980 et 1990, le taux d’épargne est revenu aux États-Unis de 7,5 p. 100 à 4 p. 100, au Japon de 18 p. 100 à 15 p. 100, en France de 17,5 p. 100 à 12 p. 100 (seule parmi les grands pays, l’Allemagne maintenait son taux, aux alentours de 12,5 p. 100).

L’année 1989 a marqué un tournant avec la résurgence de l’inflation, accompagnée d’une hausse des taux d’intérêt réels (c’est-à-dire ajustés en fonction de la hausse des prix). Ces deux facteurs se sont conjugués pour modifier l’attitude des consommateurs: il devenait plus prudent de dépenser moins, et plus avantageux d’épargner davantage. Ce retournement, s’il a provoqué un ralentissement conjoncturel jusque vers la fin de 1991, n’a pas suffi à rétablir la formation de capitaux.

Parmi les pays développés, on distinguait, depuis une quinzaine d’années, les «locomotives» (États-Unis, Japon, Allemagne) et les autres. En 1991, c’est le caractère anglo-saxon ou non des différents pays qui devient un nouveau critère de classification économique. Les pays anglo-saxons ont en effet subi une récession sensiblement plus accusée, de même qu’ils avaient fait preuve d’un plus grand dynamisme pendant la période d’expansion. Plusieurs explications permettent de rendre compte de ce phénomène.

Les consommateurs de ces pays réagissent plus que les autres à l’évolution des prix, si bien qu’entre 1983 et 1988 leur taux d’épargne a reculé de 3,5 points, soit deux fois plus que dans les autres pays industrialisés. Ce comportement a également été influencé par la baisse des taux d’intérêt réels aux États-Unis et au Royaume-Uni au cours de la même période, alors qu’ils augmentaient légèrement chez leurs partenaires (atténuant ainsi l’effet stimulant de la désinflation). Enfin, les ménages anglo-saxons sont particulièrement sensibles à 1’«effet de richesse»: la dévalorisation de leur patrimoine boursier et immobilier en 1990 (8 p. 100 aux États-Unis, 11 p. 100 au Royaume-Uni) a entraîné le ralentissement de leurs achats en 1991.

Le syndrome de la pénurie d’épargne

«Leaders» de l’expansion dans les années 1980 et principales victimes de la récession de 1990-1991, les États-Unis et le Royaume-Uni auraient normalement dû mener la reprise, sous l’effet de la désinflation, vers la fin de 1991. Malgré des signes avant-coureurs encourageants outre-Atlantique à partir de juillet, une franche reprise se faisait toujours attendre à la fin de l’année. Mêmes hésitations de l’autre côté de la Manche. Cela invalidait-il la thèse d’une relation entre l’évolution des prix et la croissance?

Pour répondre à cette question, il faut tenir compte des conséquences financières des neuf années de boom dans ces pays: la désépargne, plus forte qu’ailleurs, a entraîné un endettement particulièrement élevé qui freine à son tour les dépenses de consommation. La déréglementation financière de la précédente décennie, plus poussée dans les pays anglo-saxons qu’ailleurs, a elle aussi favorisé l’endettement.

Aux États-Unis, ce phénomène a entraîné une gestion laxiste des institutions financières, et principalement des établissements d’épargne (savings and loans ). Lorsque, pour juguler l’inflation, la politique monétaire est devenue plus stricte, la situation a dégénéré en un état de crise dont les conséquences ont pesé sur les velléités de redressement de la conjoncture.

L’économie mondiale est-elle, en 1991, réellement menacée de pénurie financière? La crainte repose sur l’impossibilité, pour les pays déficitaires en capitaux, de compter sur certains grands «fournisseurs» traditionnels: l’Allemagne mobilise ses ressources en faveur des nouveaux Länder, le Japon finance un ambitieux programme d’infrastructures nationales, l’Arabie Saoudite et le Koweït sont devenus emprunteurs.

Ce débat rappelle toutefois, à certains égards, la campagne menée au début des années 1970 (peu après l’abandon du gold exchange standard ) par les États-Unis et le Royaume-Uni qui dénonçaient le risque d’une «pénurie de liquidités». Le F.M.I. procéda alors, sous leur influence, à des émissions massives de droits de tirage spéciaux (D.T.S.), signes monétaires créés ex nihilo, et le monde connut par la suite, sous l’empire de la facilité, une période d’inflation sans précédent.

Il existe une corrélation historique, sur le plan national, entre le taux d’épargne et l’investissement. Les tenants de l’économie néo-classique nient l’influence de ce taux sur la croissance à long terme, qui serait essentiellement liée à l’innovation technologique. En 1991, les préoccupations des autorités ne se situaient pas à un tel niveau. Le rapport annuel de la Banque des règlements internationaux (B.R.I.) notait, au début de juin, que la baisse persistante du taux d’épargne s’était traduite, dans les grands pays industrialisés, par une hausse des taux d’intérêt réels à long terme: inférieurs à 1 p 100 dans les années 1970, ces taux atteignaient environ 4 p. 100 dans les années 1980, et 5 p. 100 en 1990. Mais la B.R.I. ne prévoyait pas de réel déficit dans le court terme, tout au moins pas avant la mise en place de réformes économiques significatives dans les pays de l’Est et la réalisation de nouveaux progrès dans l’apurement des dettes du Tiers Monde.

Entrevoyant des difficultés à moyen terme, la B.R.I. suggérait l’élimination des dispositions, notamment fiscales, décourageantes pour l’épargne privée. Le rapport estimait cependant que le problème concernait surtout l’épargne publique: sa contraction au cours des deux précédentes décennies a compté pour 3,25 points dans la baisse de 3,5 p. 100 de l’épargne nationale nette des pays industrialisés.

Encourager l’épargne privée suppose, on l’a vu, une modération de l’inflation, qui relève de la politique des États. Ces derniers pourraient y pourvoir en relevant les taux d’intérêt, mais une telle orientation est incompatible avec la croissance recherchée. C’est donc, avant tout, la réduction des déficits budgétaires, principaux facteurs de la désépargne publique, que tentent de promouvoir les institutions internationales Or la tendance est tout autre. Le déficit du budget américain atteint en 1991 un nouveau record: 269 milliards de dollars pour l’année fiscale achevée le 30 septembre. En Allemagne, l’impasse budgétaire totale (y compris ceux des Länder et le solde des opérations de la Treuhandanstalt) était évaluée à 130 milliards de deutsche Mark pour 1991. Confronté à des mouvements sociaux, le gouvernement français a, quant à lui, renoncé au rétablissement progressif de l’équilibre budgétaire. Le montant de l’emprunt a donc été porté, pour 1991, de 100 à 115 milliards de francs.

Le directeur général du F.M.I. a lancé, le 8 juillet, un appel en faveur d’une réduction des crédits militaires et autres dépenses improductives: ce thème sera repris trois mois plus tard dans le rapport économique du Fonds monétaire.

Il n’y aura de «pénurie» de capitaux dans le monde, et donc des taux d’intérêt élevés, qu’en fonction de la demande solvable ou supposée telle. De ce point de vue, les leçons de la crise de l’endettement des années 1980 n’ont pas été oubliées. Les pays de l’Est – et surtout la Communauté d’États indépendants (C.E.I.) de l’ex-Union soviétique – devront, pour bénéficier de concours financiers autres que l’aide d’urgence, entreprendre de sérieuses réformes en faveur de l’économie de marché.

On ne se trouve donc pas dans la même situation que lors du lancement du plan Marshall au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

La douloureuse transition des pays de l’Est

Les pays de l’Est et l’Union soviétique auraient-ils atteint le creux de la vague? C’est ce qu’ont suggéré les économistes du F.M.I. En tout cas, pour bénéficier du soutien de la communauté internationale, de son assistance financière et de l’ouverture de ses marchés, chacun de ces pays devra mettre en œuvre de profondes réformes structurelles.

Dans ses Perspectives économiques mondiales publiées en mai, le F.M.I. avait anticipé une croissance négative de — 1,3 p. 100 en 1991 pour six pays d’Europe centrale et orientale: Bulgarie, Hongrie, Pologne, République fédérale tchèque et slovaque (nouveau nom de la Tchécoslovaquie) Roumanie et Yougoslavie. Cinq mois plus tard, le recul était porté à — 12,0 p. 100. Si l’on inclut l’Union soviétique, le déclin économique devait se chiffrer à 10,6 p. 100 en 1991, après — 3,6 p. 100 l’année précédente. Compte tenu des incertitudes, le F.M.I. n’a pas publié de chiffres séparés pour l’U.R.S.S., mais on pouvait conclure, en comparant les prévisions pour 1992, que les perspectives pour ce dernier pays étaient moins favorables que pour ses anciens partenaires.

Dès le début de 1991, les nouveaux dirigeants des pays de l’Est avaient pris la décision de dissoudre le C.A.E.M., leur «marché commun». Le 28 juin, à Budapest, c’était chose faite. Cette liquidation a constitué le principal facteur de dégradation de la situation en 1991, mais elle était devenue inévitable depuis que, le ler janvier, le rouble avait cessé d’être une monnaie d’échange. Elle a été suivie de peu par celle du pacte de Varsovie le 1er juillet. Les échanges au sein du C.A.E.M. comptaient précédemment pour une proportion comprise entre le tiers et les quatre cinquièmes du total des échanges des pays membres. On estimait leur réduction à venir entre 35 et 75 p. 100. Les lenteurs de l’adaptation des entreprises aux normes internationales de qualité se sont traduites par des pertes de débouchés et des ruptures d’approvisionnements. La chute des exportations est intervenue pour environ un tiers dans la baisse de la production de ces pays en 1991.

Bien qu’en rapide développement, le secteur privé restait encore embryonnaire en 1991 et n’était pas pris en compte dans les estimations des institutions internationales. Le chômage, négligeable sous l’ancien régime, affectait entre 2 et 4 p. 100 de la population active (7,5 p. 100 en Pologne).

Sur le plan politique, l’année 1991 a été marquée par la fin de l’Union soviétique. L’Ukraine et la Biélorussie ont accepté, par un accord signé le 15 octobre, de se joindre à huit autres républiques (Azerbaïdjan, Arménie, Kazakhstan, Kirghizstan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan) pour constituer un «espace économique commun». Une réunion au sommet, tenue le 21 décembre à Alma-Alta, a consacré la disparition de l’ancienne U.R.S.S. et son remplacement par la Communauté des États indépendants (C.E.I.). Celle-ci regroupe onze républiques: en dehors des trois États baltes, seule la Géorgie s’était abstenue. Le partage des responsabilités militaires a été réglé le 30 décembre. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (B.E.R.D.), destinée à favoriser les réformes des pays de l’Est et leur adaptation à l’économie de marché, a été inaugurée le 15 avril 1991 à Londres. Selon ses experts, dans les vingt années à venir, de 2 500 à 3 000 milliards de dollars seront nécessaires à ces pays pour atteindre un niveau de développement comparable à celui des pays occidentaux. Approuvé le 4 septembre, le programme d’emprunts de la B.E.R.D. sur le marché des capitaux internationaux a porté sur 800 millions d’écus pour la période allant jusqu’à décembre 1992. Selon le plan d’action approuvé à la même date, la B.E.R.D. participera, en coopération avec les autres institutions multilatérales, à l’assistance technique aux privatisations, notamment dans le secteur financier, dans les systèmes de distribution agricole et dans le domaine de l’énergie.

La Communauté économique européenne (C.E.E.) a adopté, le 30 septembre, une formule permettant l’accès de la viande de bœuf et d’agneau originaire de Pologne, de Hongrie et de Tchécoslovaquie au marché communautaire. En attendant que ces pays puissent adhérer à la C.E.E., c’était donc un pas de plus vers un accord d’association couvrant également d’autres secteurs, comme ceux du textile, du charbon et de l’acier, qui se trouvait franchi. Il a en outre été prévu que tout contingent supplémentaire de viande serait en fait destiné à l’Union soviétique, moyennant un financement communautaire. Cette formule a permis de lever l’opposition de la France (où se sont multipliées les manifestations d’éleveurs) à toute importation nouvelle de viande en provenance des pays de l’Est.

Un nouvel espace pour l’Europe de l’Ouest

En 1991, deux événements particulièrement importants ont marqué l’Europe de l’Ouest: la signature par les douze États membres de la C.E.E. de deux nouveaux traités instituant l’Union économique et monétaire (U.E.M.) et l’Union politique européenne (U.P.E.); l’accord entre la C.E.E. et l’Association européenne de libre-échange (A.E.L.E.) créant l’Espace économique européen (E.E.E.).

Dans sa définition de 1991, l’L’Union monétaire, premier volet de l’U.E.M., prévoit l’adoption d’une monnaie unique, l’écu, et la création d’une Banque centrale européenne, l’Eurofed. Trois phases sont prévues par le nouveau traité signé le 10 décembre 1991 à Maastricht. La première (entamée en fait dès le ler juillet 1990 avec la levée des entraves aux mouvements de capitaux au sein de la C.E.E.) verra s’achever la mise en place du marché unique. Elle prévoit aussi la fin du financement des déficits budgétaires par la création de monnaie, l’impossibilité pour les États membres de garantir les dettes d’un autre État de la Communauté et l’accomplissement de progrès significatifs dans la convergence de leurs économies. Cette première phase, selon le traité de Maastricht, se terminera le ler décembre 1993. La deuxième verra la création de l’Eurofed, dont l’indépendance sera garantie. Au cours de la troisième étape, dont le début aura été fixé par une décision prise au plus tard le ler janvier 1997, la Banque centrale sera investie de la pleine responsabilité de la politique monétaire et devra assurer la stabilité des prix.

Les politiques économiques des pays membres de la C.E.E. subiront certes les contraintes qu’impose une communauté d’objectifs au sein de l’Union. Toutefois, bien plus que dans le domaine monétaire, une certaine autonomie de décision sera accordée aux différents États, pour les modalités d’application de la politique commune, en fonction de leurs situations particulières.

L’accord créant l’Espace économique européen a été signé dans la nuit du 21 octobre, à Luxembourg, par les Douze et les six pays membres de l’A.E.L.E. Il a été conclu dans le cadre des «quatre libertés» communautaires: libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. Sur le premier point, il s’agissait presque d’une «formalité», les derniers obstacles tarifaires aux échanges C.E.E.-A.E.L.E. étant éliminés depuis 1984. En revanche, les membres de l’A.E.L.E. se rapprocheront de la Communauté dans les autres domaines, et notamment dans celui des règles de la concurrence qu’ils devront adopter à partir de 1993. Plus généralement, ils seront tenus d’adopter toute la législation en vigueur dans la C.E.E., y compris les directives futures à l’élaboration desquelles ils n’auront pas participé (des dérogations ont toutefois été prévues pour la Suisse). Cette condition d’Européens «de seconde zone» était de nature à stimuler les demandes d’adhésions: quelques heures à peine après la signature de l’accord, le gouvernement suisse annonçait son intention de présenter la candidature de la Confédération. L’Autriche et la Suède ayant officiellement pris la même décision, on pouvait penser que la Norvège et la Finlande leur emboîteraient rapidement le pas.

Accroissement de l’aide au Tiers Monde

Sujet d’espoir pour les républiques de l’ancien empire soviétique et pour ses ex-satellites, mais d’inquiétude pour les autres receveurs d’aide, une redistribution des cartes du développement dans le monde paraissait se préparer vers la fin de 1991. Dans l’immédiat, les choses semblaient se présenter favorablement, même si la stagnation économique des pays développés se répercutait sur ceux du Tiers Monde (une croissance de 1 p. 100 chez les premiers en entraîne généralement une de 0,7 p. 100 chez les seconds, selon la Banque mondiale).

Le rapport de l’Organisation de coopération et de développement économique (O.C.D.E.) sur l’endettement a constaté, au début de septembre 1991, que les flux nets de capitaux en direction des pays en développement (P.E.D.) étaient redevenus positifs en 1990, pour la première fois depuis 1982. Le retour des capitaux qui avaient fui le Mexique et le Chili pouvait servir d’exemple pour d’autres pays endettés. Cependant, plus de la moitié des prêts à long terme aux nations du Tiers Monde restaient octroyés par les institutions financières internationales, signe de la réticence persistante des banques.

La Banque mondiale prévoyait d’accroître le montant de son concours financier aux P.E.D. et, parallèlement, celui de ses décaissements nets, malgré la diminution des remboursements au cours de l’exercice précédent. De même, le F.M.I. est redevenu, au cours de l’exercice terminé le 31 avril, pour la première fois depuis onze ans, un pourvoyeur net de capitaux. Le rapport annuel de la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (C.N.U.C.E.D.) a accordé, à la mi-septembre, un satisfecit aux pays riches pour leur attitude positive en ce domaine.

Déceptions au sujet du développement

Malgré les progrès de l’aide, sur le plan financier, l’année 1991 aura été perdue pour le développement, selon la formule qui avait caractérisé la précédente décennie. L’ensemble des P.E.D. ont en effet subi une croissance négative de — 0,6 p. 100, contre + 1 p. 100 en 1990. Plusieurs facteurs ont concouru à cette dégradation: la très forte contraction de l’activité des pays de l’Est – surtout de l’Union soviétique; les destructions causées par la guerre du Golfe; le ralentissement du commerce mondial consécutif à la récession ou à la faible croissance des pays industrialisés; les effets de la sécheresse dans certaines parties du monde; la plus forte détérioration des termes de l’échange connue depuis onze ans par les exportateurs de produits de base (hors énergie).

Paradoxalement, ce sont les quarante-deux pays les plus pauvres qui, parmi les P.E.D., ont été les moins affectés; leur croissance est remontée à 3 p. 100, selon l’évaluation du F.M.I., contre 2 p. 100 en 1990. Le Groupe des vingt-quatre, qui représente les pays en développement aux assemblées internationales, a réservé un accueil mitigé à l’appel du directeur général du F.M.I. en faveur d’une réduction des dépenses militaires. Ses représentants ont jugé positive la suggestion, pour autant que la fin de la guerre froide permette une aide accrue au Tiers Monde, mais ils se sont opposés, le 12 octobre à Bangkok, à une réduction de leurs propres dépenses militaires, ce qui reviendrait, selon eux, à l’imposition de nouvelles conditions aux prêts qui leur sont accordés.

Le poids accru de l’endettement

L’encours total de la dette extérieure des pays du Tiers Monde a été évalué par le F.M.I. à 1 494 milliards de dollars à la fin de 1991, contre 1 466 milliards un an plus tôt. Une hausse du même ordre était prévue pour 1992. L’augmentation de 53 milliards de dollars de l’endettement des pays du Moyen-Orient, due notamment à la guerre du Golfe, explique en grande partie cet alourdissement.

Les pays débiteurs ont éprouvé des difficultés pour le service de leur dette, qui s’est accrue de 10 p. 100 (de 171 milliards de dollars en 1990 à 189 milliards en 1991). L’encours total des créances a représenté 127 p. 100 des exportations des pays en développement – ratio inchangé par rapport à celui de l’année précédente –, mais le service de la dette a absorbé environ 15 p. 100 des exportations de ces pays, contre 14 p. 100 en 1990.

Par ailleurs, le F.M.I. note pour la première fois en 1991 un effet pervers du comportement «vertueux» des pays endettés: leur volonté d’honorer leurs obligations peut devenir dissuasive pour la formation de capital; elle entraîne en effet la crainte d’une taxation des fruits de l’ajustement et des nouveaux investissements nécessaires au remboursement des dettes.

Menaces sur le commerce mondial

Le rapport de la C.N.U.C.E.D. consacré à l’Uruguay Round a évoqué le danger que présenterait – dans le cas d’un échec de ces négociations sur la libéralisation des échanges internationaux – la création de blocs commerciaux à l’échelle régionale. Une crainte justifiée par certains chiffres: la croissance du commerce mondial s’est réduite en 1991 à 0,6 p. 100, contre 4,3 p. 100 l’année précédente; les exportations des P.E.D. ont diminué en volume de 4,1 p. 100 en 1991, après 0,7 p. 100 en 1990.

Les tenants de la thèse selon laquelle il existerait un lien entre ces deux facteurs ont évoqué, pour la soutenir, le rôle clé joué par la Communauté économique européenne dans les pourparlers de l’Uruguay Round. Ces derniers ont marqué un temps d’arrêt après l’échec, en décembre 1990, de la conférence de Bruxelles consacrée aux ultimes tentatives de compromis. En février 1991, les discussions ouvertes cinq ans auparavant ont repris à Genève, au siège du G.A.T.T. (Accord général sur les tarifs et le commerce), elles ont porté sur les divers volets du cycle de négociations: agriculture, obstacles aux échanges, propriété intellectuelle, services et procédures.

Cette relance s’appuyait sur l’initiative de la Commission de Bruxelles pour une réforme de la politique agricole commune (P.A.C.), qui constituait le principal objet du différend. Les États-Unis désiraient en effet obtenir le démantèlement des subventions dont les exportateurs européens de denrées agricoles bénéficient sous forme de restitutions (alimentées par les prélèvements aux importations et le budget communautaire). Les Européens se sont opposés à cette demande jusqu’à la conférence de Bruxelles, mais ils ont fini par s’aligner, avec plus ou moins de réserves, sur une initiative de la Commission. Cette dernière prévoyait de substituer une aide directe aux exploitants, selon l’ancien système britannique des deficiency payments , à une partie au moins des subventions sous forme de prix de soutien.

Le principe de cette réforme, longtemps combattu par les ministres de l’Agriculture des Douze (car elle pénalisera les grandes exploitations, qui sont les plus efficaces), devait faire ultérieurement l’objet des arbitrages des chefs d’État et de gouvernement. La discussion devait être décisive pour l’issue de l’Uruguay Round, puisque celui-ci ne pouvait être conclu que comme un «paquet» et qu’aucun autre obstacle majeur ne semblait faire obstacle à un accord sur les autres volets de la négociation.

Dans la perspective d’un nouvel échec se profilait la possibilité d’une dérive des échanges internationaux vers des regroupements régionaux. Ici encore, le débat se polarisait sur l’Europe, l’ouverture du marché unique, le ler janvier 1993, devant inaugurer la deuxième étape de l’Union économique et monétaire.

La zone de libre-échange nord-américaine

La crainte d’une «forteresse Europe» n’a pas été étrangère aux initiatives pour la formation de blocs commerciaux sur le continent américain et en Asie. Ainsi, des négociations devant aboutir à la création d’une zone de libre-échange entre les États-Unis, le Canada et le Mexique se sont-elles ouvertes le 12 juin à Toronto. Ce projet N.A.F.T.A. (North American Free Trade Agreement, en français: A.L.E.N.A.) – le plus important du genre – vise à créer un marché de 360 millions de consommateurs avec un P.I.B. de 6 000 milliards de dollars. Le Canada et le Mexique, qui représentent 32 p. 100 du commerce extérieur des États-Unis, pourraient ainsi porter cette participation à 40 p. 100. Le projet N.A.F.T.A. est conçu comme une extension, sous réserve de certains aménagements, de l’accord C.U.S.T.A. (Canada-United States Trade Agreement), entré en vigueur aux États-Unis et au Canada en janvier 1989, et aux termes duquel, dès 1998, tous les échanges entre ces deux pays se feront en franchise de droits.

L’ouverture de la négociation a fait suite au renouvellement pour deux ans par le Congrès de Washington, le 24 mai, de la procédure du fast track selon laquelle les accords commerciaux négociés par l’administration (il s’agissait essentiellement de l’Uruguay Round et de la zone de libre-échange nord-américaine) ne pourraient faire l’objet d’amendements avant leur ratification. L’objectif des négociateurs des trois pays était de s’entendre au début de 1992 sur un texte qui fixât les échéances pour l’élimination des droits de douane et déterminât les règles d’origine (en fonction des composants importés des pays tiers) ainsi que la procédure de règlement des différends. Dans le domaine des services, la délégation américaine a profité de l’occasion pour soulever la question des restrictions imposées par le Canada dans le domaine culturel (radiotélévision et édition) et des investissements directs, tandis que le Canada et le Mexique mettaient en cause le fait que leurs banques n’avaient accès qu’à un seul État et non à l’ensemble du territoire américain – une limitation n’existant pas chez eux.

Les progrès de l’intégration en Amérique latine

Les ambitions de George Bush ne se sont pas limités à cette zone de libre commerce «de l’Arctique à Acapulco». Son projet d’Entreprise pour l’initiative des Amériques (E.I.A.), annoncé le 27 juin 1990, visait à étendre le libre-échange aux deux Amériques, tout en codifiant les questions relatives aux investissements et à l’endettement. Moyennant l’engagement des pays partenaires d’ouvrir leurs marchés, les États-Unis promettaient des allégements de dettes et de nouveaux investissements.

L’Entreprise pour l’initiative des Amériques visait-t-elle à absorber les regroupements amorcés par divers pays latino-américains sur le plan des échanges? Au vu de l’accord-cadre sur le commerce et les investissements, conclu sous l’égide du projet E.I.A. le 19 juin par les États-Unis et les pays membres du Mercosur – Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay –, il semblait que oui. Le Mercosur est le principal projet d’intégration économique du sous-continent. Selon le pacte signé le 26 mars à Asunción, les quatre pays formeront par étapes, pour le 31 décembre 1994, un marché commun et ils se sont engagés à coordonner leurs politiques macroéconomiques.

Extension et approfondissement de l’accord bilatéral conclu entre le Brésil et l’Argentine en 1986, le Mercosur réunissait, à sa formation, 180 millions d’habitants et un P.I.B. combiné de 400 milliards de dollars. À l’issue de leur première réunion, le 22 juillet 1991, les représentants des quatre pays membres ont décidé d’harmoniser leurs positions sur le dumping et les subventions.

Il y avait un grand absent à ce regroupement: le Chili, qui est à certains égards un pays phare pour le monde latino-américain. Le redressement de sa situation économique en a fait un exemple pour les pays en développement (et parfois pour les autres). C’est précisément à cause de cette réussite que le Chili s’est abstenu de joindre ses destinées économiques à celles du Brésil et de l’Argentine qui paraissaient moins assurées malgré les réformes entreprises. Le 2 août, la signature par les présidents chilien et argentin, Patricio Aylwin et Carlos Menem, d’un accord mettant fin à vingt-trois contentieux frontaliers semblait toutefois de nature à ménager l’avenir. (L’un de ces désaccords, concernant le détroit de Beagle, à l’extrême sud du continent, avait failli dégénérer en conflit armé à deux reprises au cours des vingt années précédentes.)

Mais c’est par le nord que, en 1991, le Chili a choisi de sortir de son isolement, en signant le 22 septembre un accord de libre-échange avec le Mexique. Des initiatives semblables étaient prévues pour les mois suivants avec le Venezuela et la Colombie. Le puzzle commercial latino-américain se mettait en place: ces deux derniers pays négociaient des accords de libre-échange entre eux, ainsi qu’avec le Mexique et avec les pays d’Amérique centrale.

Le président mexicain, Carlos Salinas de Gortari, a joué un rôle capital dans ce mouvement. Son objectif premier a été d’éviter que son pays ne devienne l’otage de l’entente conclue avec son puissant voisin du Nord – une méfiance dont les racines plongent dans l’histoire («Pauvre Mexique, si loin de Dieu, si près des États-Unis», disait Porfirio Díaz au XIXe siècle). Il reste que, si l’on considère le triangle Mexique-Venezuela-Colombie, c’est surtout entre les deux derniers pays que les échanges commerciaux se sont développés. Le projet, confirmé officiellement le 22 juillet, prévoit ici aussi une zone de libre-échange qui doit voir le jour le ler janvier 1992. Contrairement aux membres de l’union douanière du Mercosur, les trois partenaires conserveront des tarifs douaniers distincts à l’égard des pays tiers.

En juillet, la réunion au sommet des pays d’Amérique centrale à San Salvador a confirmé le recentrage sur des objectifs économiques et commerciaux d’un groupement destiné, depuis sa formation en 1986, à contenir les poussées de la guérilla dans la région. La fin de la guerre civile au Nicaragua et les progrès vers la paix accomplis au Salvador comme au Guatemala ont abouti, lors de cette conférence, à la décision d’ouvrir un libre marché aux céréales de base, le 1er janvier 1992, et aux autres denrées six mois plus tard. Les produits agricoles représentent 25 p. 100 des échanges entre ces pays. Le Panama, qui avait un statut d’observateur, a été admis comme membre de plein droit aux côtés du Costa Rica, du Guatemala, du Honduras, du Nicaragua et du San Salvador. Le groupe des pays d’Amérique centrale a également signé des accords avec le Mexique et la Colombie; il devait en conclure un autre avec le Venezuela.

Dans leur Déclaration de Caracas, le 18 mai, les présidents des pays du Pacte andin – Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou et Venezuela – se sont engagés à constituer une zone de libre-échange dès le début de l’année 1992. Pour ne pas se laisser dépasser par les événements, les dirigeants de ces cinq républiques, qui totalisent une population de 90 millions d’habitants, ont avancé de trois ans la réalisation d’un projet conçu en février 1989. Ils sont également convenus de compléter ultérieurement ce projet par une politique macro-économique commune, une harmonisation industrielle et une réforme des administrations centrales.

Contrastant avec la dynamique de l’intégration en Amérique du Sud et en Amérique centrale, la situation des anciennes possessions britanniques dans les Caraïbes s’est de nouveau caractérisée, en 1991, par la stagnation. Les douze pays concernés (Anguilla [Territoire dépendant du Royaume-Uni], Antigua, Barbade, Bélize [en Amérique centrale], Dominique Grenade, Guyana [en Amérique du Sud], Jamaïque, Montserrat [territoire dépendant du Royaume-Uni], Saint-Christophe et Niévès, Sainte-Lucie, Trinité et Tobago), dont la population s’élève aujourd’hui à 5,5 millions d’habitants, s’étaient pourtant réunis dès 1973 pour constituer la Communauté des Caraïbes (Caricom). Plusieurs facteurs ont fait obstacle à la création prévue d’un marché commun et d’une union monétaire. Après un essor initial, les échanges entre les États membres ont subi de 1981 à 1986, une chute de près de 50 p. 100. La reprise leur a permis de remonter, en 1990, à 481 millions de dollars, mais ce niveau est encore inférieur de 7 p. 100 à ce qu’il était dix ans auparavant. Aucune des six monnaies en usage dans la zone n’est convertible, et la déréglementation des changes en Guyana et à la Jamaïque s’est traduite par la dépréciation des monnaies de ces deux pays, dissuadant les autres de s’engager sur la même voie. En tout état de cause, la plupart des capitales concernées étaient convaincues que cette ouverture vers une politique commune nuirait à leurs intérêts. Le tarif extérieur commun envisagé abaisserait le droit le plus élevé de 70 p. 100 à 45 p. 100 et maintiendrait une forte protection pour les denrées agricoles. Il aurait dû être adopté le 1er juillet (après avoir été différé une première fois), mais seuls sept États membres y ont souscrit. Un nouvel échec, le 1er octobre, a exacerbé le sentiment d’impuissance des membres du Caricom.

L’année 1991 restera celle du redressement économique pour l’ensemble des pays latino-américains. Négative en 1990 (— 0,9 p. 100), leur croissance est redevenue positive: elle a été évaluée à 1,2 p. 100 par le F.M.I. et à 2 p. 100 par la Commission économique des Nations unies pour l’Amérique latine (C.E.P.A.L.). Cette amélioration découle principalement de l’amélioration de la demande à l’exportation et de la baisse du coût de l’énergie. Progrès, également, sur le front d’une inflation revenue à 154,3 p. 100, selon le F.M.I., après avoir atteint 769,8 p. 100 en 1990.

Des divergences entre les politiques macroéconomiques et la mise en œuvre des programmes de restructuration ont cependant contrasté le tableau en fonction des pays considérés. Les résultats acquis par les «bons élèves» des institutions financières internationales se sont traduits par l’essor souvent spectaculaire de leurs Bourses de valeurs, en particulier celles de Mexico, de Santiago du Chili, de Buenos Aires et de Caracas, la place de São Paulo constituant l’exception la plus notable.

Rivalités sur l’intégration en Asie

Les États de l’Association du Sud-Est asiatique (A.S.E.A.N.) ont conclu un accord le 8 octobre 1991, le projet A.F.T.A. (A.S.E.A.N. Free Trade Association), en vue de la création d’une zone de libre-échange dans un délai de quinze ans. Selon le pacte qui devait être signé à la fin de janvier 1992 lors du sommet de l’organisation à Singapour, les six pays membres – Brunéi, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour et Thaïlande – orienteront vers l’économie une assemblée dont la finalité était initialement politique. En effet, l’A.S.E.A.N. avait été constituée en 1967 en vue de résister à la menace communiste dans le Sud-Est asiatique.

Cette évolution a été motivée autant par les progrès de la détente Est-Ouest que par l’émergence, ou le renforcement, de groupements commerciaux en Europe et en Amérique du Nord. La Malaisie a proposé un Groupement économique de l’Asie du Sud-Est, l’E.A.E.G. (East Asia Economic Grouping), visant à l’intégration d’un marché regroupant, au début des années 1990, 320 millions de consommateurs. L’Indonésie, les Philippines et Singapour trouvant ce projet trop ambitieux, il a été édulcoré. Un système de tarification préférentielle comportant des droits de 0 à 5 p. 100 y a été incorporé, mais la liste des produits concernés demeurait à déterminer. Il a également été convenu qu’un certain nombre de participants (n’excédant pas cinq) pourraient se soustraire à quelques-unes des obligations prévues par le traité.

Ces reculades ont été bien accueillies par Washington, qui craignait que l’E.A.E.G. n’aboutît à «couper l’Asie en deux». Au lieu du «groupement» envisagé, la concertation n’aura lieu que dans le cadre d’un «comité de consultations» (caucus) similaire à celui de la Coopération économique du Pacifique (A.P.E.C.) qui réunit, depuis 1989, les États-Unis, le Canada, le Japon, la Corée du Sud, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l’A.S.E.A.N. La Chine, Hong Kong et Taïwan y ont adhéré en novembre.

Le contraste entre les pays les plus dynamiques d’Asie et les autres s’est accentué en 1991. La croissance de l’ensemble du continent a connu un certain ralentissement: son taux descendait aux alentours de 5 p. 100, selon l’estimation du F.M.I., contre 5,5 p. 100. Cependant, les sept pays les plus performants (Corée du Sud, Hong Kong, Indonésie, Malaisie, Singapour, Thaïlande et Taïwan) se maintenaient à un taux proche de 7 p. 100.

La Banque asiatique de développement (B.As.D.) a estimé, dans son rapport annuel publié en avril, que la guerre du Golfe avait coûté plus de 1,2 milliard de dollars aux pays d’Asie. Cette somme représente non seulement les exportations perdues, mais aussi le manque à gagner sur les revenus des quelque six cent mille travailleurs employés dans le Golfe avant l’invasion irakienne du 2 août 1990.

Un nouveau plan pour l’Afrique

L’Afrique de 1991 continue à souffrir de ses maux habituels: faiblesse des cours des denrées tropicales, poussée démographique, inadaptation des systèmes de gouvernement dans de nombreux pays. À ces «calamités» s’ajoute le ralentissement de la demande à l’importation des pays industrialisés. La croissance des pays de l’Afrique subsaharienne a été estimée par le F.M.I. à environ 2,25 p. 100. Si ce taux est resté pratiquement inchangé par rapport à celui de 1990, le revenu par habitant, lui, a subi une baisse de 1 p. 100. D’une année sur l’autre, l’inflation est passée dans ces pays de 22,75 p. 100 à 24 p. 100. Pris dans son ensemble, le continent devait cependant enregistrer une meilleure performance, avec une expansion économique de 3,2 p. 100, contre 2,1 p. 100 en 1990.

En vue de l’assemblée générale de l’O.N.U. sur la crise économique africaine, qui a eu lieu du 3 au 13 septembre, Javier Perez de Cuellar, secrétaire général de l’Organisation, a fait une évaluation «décevante» du Programme d’action des Nations unies pour le redressement économique et le développement de l’Afrique, qui a porté sur la période 1986-1990.

Le produit intérieur brut du continent, au cours de ces cinq années, s’est accru annuellement de 2,3 p. 100 en termes réels, mais le revenu par habitant a reculé de 0,7 p. 100. La chute des cours des produits de base, qui représentent 70 p. 100 des ressources de l’Afrique, s’est traduite par un manque à gagner de 50 milliards de dollars. Le taux de couverture des importations, qui avait été de 76 p. 100 dans la période 1981-1985, est tombé à 54 p. 100. Les apports financiers nets, réduits, en termes réels, de 24,6 milliards de dollars, en 1986, à 23,3 milliards, n’ont pu compenser ces pertes.

Le secrétaire général des Nations unies a donc proposé un ensemble de mesures susceptibles de porter la croissance économique à 6 p. 100, comme dans les années 1960 et 1970. L’aide publique au développement devrait atteindre 30 milliards de dollars (contre 21 milliards en 1989) et augmenter d’au moins 4 p. 100 par an d’ici à la fin du siècle. Il était aussi question de créer un fonds de diversification destiné à réduire la dépendance de l’Afrique à l’égard des exportations de produits de base.

La Commission économique des Nations unies a évalué la dette extérieure de l’Afrique à 272 milliards de dollars. Le vice-président des États-Unis, Dan Quayle, a annoncé en septembre que son pays acceptait d’effacer, à hauteur de 419 millions de dollars, une partie de la dette de huit pays africains (Ghana, Kenya, Madagascar, Malawi, Mozambique, Sénégal, Tanzanie et Ouganda). Les remises de dettes de la France à l’égard des pays de la zone franc ont atteint 11,4 milliards de francs en 1990.

Le Moyen-Orient victime de la guerre

En 1991, seuls les pays de l’Est ont connu une dégradation économique supérieure à celle qui a affecté le Moyen-Orient. La guerre du Golfe a provoqué non seulement des destructions au Koweït et en Irak, mais aussi la dislocation de circuits commerciaux et le rapatriement de nombreux travailleurs immigrés dans leur pays d’origine qui, dès lors, ont été privés d’importants transferts financiers. En outre, il a fallu assurer une grande partie du financement du conflit.

Les pays de la région ont subi une croissance négative de — 4 p. 100 (selon le F.M.I.), après une progression de 0,7 p. 100 en 1990. Leur balance courante devait enregistrer un déficit de 43 milliards de dollars, après un excédent de 10 milliards l’année précédente. Le taux d’inflation, au cours de ces deux années, est passé de 13 p. 100 à près de 15,5 p. 100. Sur le plan financier, les pays arabes – surtout ceux du Golfe – ont été affectés par le scandale de la B.C.C.I. (Banque de crédit et de commerce international), dont le principal actionnaire était l’émir d’Abu Dhabi, cheikh Zayed ben Sultan al Nahyan. Sa banqueroute a porté atteinte à la réputation des banques arabes.

À la fin de 1991, l’économie mondiale se trouvait aux prises avec des problèmes d’adaptation. Les États-Unis s’efforçaient de réconcilier l’incitation à l’entreprise – ingrédient essentiel de leur dynamisme – et la maîtrise des finances publiques. La Communauté européenne devait envisager la possibilité de s’élargir aux États membres de l’A.E.L.E. Les pays de l’Est commençaient le difficile apprentissage de l’économie de marché.

Cette dernière s’imposait un peu partout, avec une multiplication des privatisations. Une telle avancée semblait reléguer au deuxième plan le problème de l’endettement, notamment en Amérique latine. Cependant, les craintes d’une pénurie de capitaux, face aux nouveaux besoins de financement de l’est de l’Europe, ont posé en termes nouveaux la question de la solvabilité des emprunteurs. C’est l’adoption progressive de l’orthodoxie financière, sous l’influence des institutions internationales, qui a tracé la voie et a permis la réalisation de progrès significatifs vers l’intégration régionale.

Dans cette économie mondiale en mutation, à la recherche d’un nouveau souffle, la capacité des dirigeants à s’adapter et à réaliser les ajustements nécessaires s’est révélée déterminante. En queue de peloton figuraient les pays de l’Afrique subsaharienne, où les régimes de parti unique n’ont toujours pas cédé aux exigences de la démocratie. En Union soviétique, l’absence de relais crédibles entre les anciennes structures et les lois du marché suscitait encore plus d’inquiétudes.

Une fois de plus, le Japon, malgré l’épreuve de ses scandales financiers, a continué à faire cavalier seul, affirmant sa puissance grâce à un modèle peu accessible à ses principaux concurrents.

Ces contrastes n’ont pas empêché de nouveaux progrès vers l’harmonisation des règles de la gestion économique. Les réformes structurelles imposées par les institutions financières multilatérales avaient constitué une première étape. La communauté internationale se préparait à normaliser les conditions de la concurrence dans le monde. La relance de l’Uruguay Round en a été l’expression.

Encyclopédie Universelle. 2012.


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